[8]而在全国人大常委会那里，宪法67条规定全国人大常委会行使21项职权。

不纠正这些错误认识，不从理论和实践两个方面探讨正确处理发展、改革、创新与法治关系的对策，法治将会一步一步架空，建设法治国家的任务将不可能实现。[20] 本杰明．内森．卡多佐著，刘培峰等译：《法律的生长》，贵州人民出版社2003年版，第11页。

其四，如何正确处理发展、改革、创新与法治的关系。关于服务型政府与公民社会的关系，笔者认为，建设服务型政府与促进公民社会的成长是相辅相成的：只有在服务型政府的条件下，公民社会才能茁壮成长。[15]他以医生运用其医学知识挽救任何垂危的生命而不问维持这种生命有何意义为例，指出，所有的自然科学给我们提供的回答，只针对这样的问题：假定我们希望从技术上控制生命，我们该如何做？至于我们…这样做是否有终极意义，都不是科学所要涉足的问题…。该文还进一步提出，为在发展、改革、创新中坚持法治、推进法治，应通过多种途径、形式，培养各级领导干部和全体公职人员的社会主义法治理念。载《江苏行政学院学报》2012年第一期[1] 作者：姜明安 北京大学宪法与行政法研究中心主任、教授。

[14] 本节的内容曾在《法制日报》2011年6月8日第9版上发表，本文引用时对部分内容进行了修改，并添加了若干注释。[3] 彭真：《在首都新闻界人士座谈会上的讲话》，载《人民日报》1984年4月8日。这种方法即是对于某一事物引用规定最相似之条款或就该国立法与政策之总精神而引用适当的条款。

即是说，复合性违法行为可以是一个主体实施的，也可以是多个主体共同实施的。《行政处罚法》第16条规定：国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。还要指出的是，这里的同样行政行为是从大的行为类型而论的，比如都是行政处罚行为。其一，一个单一违法行为中的处罚并用。

（一）关于行政处罚并用的法律原则。反过来说，多个主体即可以实施一个单一的违法行为，又可以实施我们称之为复合式的违法行为。

情节严重的，对有关主管人员和直接责任人员给予行政处分。行政处罚的责任形式即罚则是非常有限的，《行政处罚法》仅仅将处罚种类限制在六类，这与刑事处罚的责任形式不可比拟，尤其与行政处罚制裁的量无可比拟。其中一些程序规定是非常具体的，例如《行政处罚法》第37条第二款规定：行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法。该条规定的三个处罚形式似乎是处罚机关必须选择的。

前者是说行政法对社会关系的设定是最多的，从一定意义上讲，行政法设定的社会关系是刑事法律关系、民事法律关系成立的基础。第一，从违法竞合的角度解释。《行政处罚法》有行政处罚适用的专门规定，但在对行政处罚适用作规定时没有针对行政处罚并用作出规定，这便为这一问题的理论分析和实际运作带来了麻烦。参见孟亚生：《左腿被火车轧伤少年获赔10万元》，载新华报业网：http://ever. xhby. net/content/2006 -09/19/content_1404596. htm，发布时间：2009年9月19日。

笔者认为，《行政处罚法》总则部分规定的公平原则、公正原则、过罚相适应等原则应当是第一层次的原则。[4]其所设定关系的复杂性使介人其中的行为所触及到的关系亦相对较多。

对此，笔者将从以下方面予以解释。所谓复合违法，是指一个行为人实施了一个违法行为，但这个违法行为违反了两个或者两个以上的行政法规范。

行政处罚并用是以行政违法行为为对象的，即并用是针对一定行为的并用，这是没有争议的。所谓连带责任，是指在一个违法行为中，由一个行政责任人承担一定的责任，其他相关责任人将主要责任人承担的责任予以适当分配的责任形式。再如，《中华人民共和国渔业法》第37条规定：外国人、外国渔船违反《渔业法》第8条规定，擅自进人中华人民共和国管辖水域从事渔业生产或者渔业资源调查活动的，渔业行政主管部门或其所属的渔政监督管理机构应当令其离开或者将其驱逐，并可处以罚款和没收渔获物、渔具。此条的处罚对象是法人，而对其进行的处罚形式是三种处罚的并用。[9]牵连犯就是行为人实施某一犯罪，而其手段行为或者结果行为又触犯其他罪名的情况。由此而论，行政处罚并用的主体应当通过法律手段限定为一个主体。

但是，我们必须记住它只是大体上的。执法体制愈集中，行政处罚适用就愈集中，反之，行政处罚的并用则会增多，因为，集中的执法制度常常将违反两种不同法律的违法行为并而处置，合并处置的结果便是行政处罚的并用。

进一步讲，行政处罚并用不是一个立法层面或者行政处罚制度层面的问题。如上述后一例子中，公安机关可以对五个人根据情节轻重并用罚款、行政拘留、警告等不同的罚则，在这种情况下，并用是对一个行为而言的，不同主体可能承受了不同的处罚种类。

《行政处罚法》本身就是一个有关行政处罚的程序法，其中的主要内容是有关的程序条款，如行政处罚设定的程序，行政处罚管辖、行政处罚适用，尤其关于行政处罚的决定规定了三个相互联系的程序规则，即简易程序、一般程序和听证程序等。因此，当一个行政主体针对某一个违法行为确定并用时，它将并用的罚则与违法行为的责任人结合起来。

一个典则中的多个条文之间的重合更是十分常见，例如，《中华人民共和国治安管理处罚法》在适用时就有多个条文之间会形成对事态调整的重合关系。例如，《中华人民共和国民用航空法》第203条规定：违反本法第35条的规定，未取得生产许可证书、维修许可证书而从事生产维修活动的，违反本法第92条、第147条第二款的规定，未取得公共航空运输经营许可证或者通用航运经营许可证而从事公共航空运输或者经营性通用航空的，国务院民用航空主管部门可以责令停止生产、维修或者经营活动。行政法的适用与行政执法体制的关系密不可分，不同的执法体制会使行政处罚的适用呈现不同的状态。[11]《行政法配套规定》，中国法制出版社2006年版，第95页。

笔者认为，行政处罚并用应当有独立的程序规则，而目前行政处罚并用中并没有主次之分，可以参照刑法中主刑与附加刑区别运用的方式在行政处罚中将主罚与附加罚予以区分，然后，可以规定若主罚能够达到制裁目的的就不能再适用附加罚。这中间的关系原理基本上是这样的：执法体制愈分散，行政处罚适用就愈分散，导致行政处罚并用的状态愈少。

行政违法行为比刑事、民事违法行为在法治实践中的表现都要复杂一些，这既由行政处罚规范事态的复杂性所决定，又由行政违法行为发生概率相对较高所决定。行政法本身就是一个类的概念，即我们通常所说的法律群，在这一类的概念之下，有诸多具体的法律形式，这些法律形式亦设定了诸多具体的禁止性事项。

第四，从违法主体的特殊类型解释。[6]行政处罚中过罚相适应是指行政违法行为人实施行为的主观恶性和危害后果要与其最后承担的处罚责任对应起来。

行为主体为一个，行为对象为多个的称为消极的共同行政行为，两方都为两个以上的则称之为混合的共同行政行为。在复合违法的状态下，行为主体是一个，即或者一个自然人、或者一个法人，行为人的行为也是一个，就是说行为人只有一个主观上的故意和过失，所造成的损失也是一个，但其所违反的行政法规则是两个或者两个以上。此处所讲的对应既包括违法行为人的责任要与其实施的违法行为的质相对应，又要与其实施的违法行为的量相对应。[12]即是说，行政机关必须依相应的原则实施处罚并用。

第一种复杂的行政行为类型是共同行政行为，而共同行政行为本身还有诸多的具体类型，如行为主体为两个以上，行为对象是一个的称为积极的共同行政行为。[9]一个复合违法行为在行政处罚中的并用不是由某一单一法律规范框定的，只有当行政主体对某一违法行为人适用行政处罚时才能发现这是一个复合的违法行为，因此应当予以处罚并用。

各省、自治区、直辖市人民政府开展相对集中行政处罚权工作，要严格执行行政处罚法的各项规定，保证全面、正确地实施行政处罚法，促进政府和政府各部门严格依法行政。对于这一重大的理论和实践问题，行政法学界并没有给予广泛关注，[1]由此，笔者认为有必要对行政处罚并用进行系统研究。

二者虽没有逻辑上的关联性，但是，复合式主体实施复合的行政违法行为都足以构成行政处罚并用的一个独立类型法院作出此种判决时，必须要达到裁判时机已臻成熟的程度，只有在裁量为零的情况下，意即行政机关只可能有唯一选择的情况下，法院的裁判时机可以确定已臻成熟。